Реферат: Инструментальные методы обеспечения сбалансированного развития в России - региональный аспект

Региональное социально-экономическое развитие Российской Федерации в посткризисный период характеризовалось:

– ростом основных показателей экономического и социального развития регионов;

– сохранением концентрации социально-экономического потенциала страны в высокоразвитых регионах;

– сокращением межрегиональной дифференциации по темпам экономического и социального развития регионов;

– расширением группы регионов со средним уровнем социально-экономического развития.

Но при этом сохраняются и проблемы регионального развития:

– высокий уровень межрегиональных различий по душевым показателям ВРП, доходам населения, производительности труда, объемам инвестиций в основной капитал;

– усиление моноотраслевого характера экономики значительной части регионов;

– сохранение в ряде регионов значительной доли госсектора;

– низкие темпы создания рыночной инфраструктуры в регионах;

– слабая адаптация руководителей ряда субъектов Российской Федерации в новых экономических условиях управления регионом;

– низкие темпы проведения экономических и социальных реформ в регионах;

– усиление концентрации капитала в экономически развитых регионах, что создает предпосылки для последующего увеличения дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития.

Важно отметить, что если в период кризиса динамика развития региона почти целиком детерминировалась композицией отраслей на его территории, то в период подъема стали мощно проявляться географические факторы, фактор человеческого капитала и институциональная составляющая экономического развития. Почти все регионы обладали значительным запасом человеческого капитала; а более удачно расположенные регионы (например, Самарская область, географически являющаяся центральным узлом связи Центр-Урал и Центр-Юг) начали пользоваться определенными преимуществами.

Все вышесказанное предполагает обращение к региональной политике с точки зрения ее адекватности современному периоду и выявлению направлений соответствующих изменений.

На современном этапе финансовые инструменты федеральной региональной политики складываются из двух неравных частей: 1) межрайонного регулирования текущих бюджетных расходов (система трансфертов) и 2) ассигнований на развитие отдельных районов и их групп (федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов). Соотношение этих частей примерно в течение последних лет устойчиво сохраняло приоритет в пользу первой части, определяемое как соотношение ассигнований по линии Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР) к величине Фонда регионального развития (ФРР).

В 2005 г. ФФПР сформирован в размере 189 875 735 тыс. руб. Распределение ФФПР осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

В 2005 г. предусматривалось повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этих целях первая часть финансовой помощи распределялась таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание производится пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от заданного для данной группы регионов уровня.

Таблица 1 Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности (% к общей численности населения РФ)

Оставшаяся часть Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет распределяться для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.

Таблица 2 Выделение трансфертов ФФПР регионам ЮФО в 2006 г

В результате осуществленной налоговой реформы доля регионов в доходах консолидированного бюджета за последние годы резко упала, тогда как доля в расходах продолжает расти [3]. Так, ЮФО обеспечивал налогов и сборов в бюджетную систему РФ в 2002 г. 6,4 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 5,7 %, 2005 г. – 4,8 %, в т.ч. в федеральный бюджет – 3,7 %. Максимальный вклад из всех тринадцати субъектов стабильно обеспечивает Краснодарский край – 1,5 % всех налогов и сборов. (Для справки: консолидированный бюджет Южного федерального округа на 1.12.2003 г. составлял по расходам 177,4 млрд. руб., собственные доходы – 103,1 млрд. руб., т.е. 58,1 %).

Таблица 3

Трансферты ФФПР и бюджетные доходы регионов ЮФО в 2005 г

На сегодняшний день основу доходной базы региональных бюджетов составляют: налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; на имущество предприятий; на малый бизнес; на рекламу. Для местных бюджетов доходоформирующими являются налог на имущество физических лиц; земельный налог; налог на рекламу; налоги на малый бизнес. Для многих регионов, в частности для регионов Южного федерального округа, уровень доходов населения которого даже в самых благополучных Ростовской и Волгоградской областях, Краснодарском крае не достигает среднероссийских значений, такое распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы означает в ближайшей перспективе сохранение финансовой зависимости от федерального центра.

Этот разрыв в собственных доходах и расходах региональных бюджетов создает на стороне регионов и муниципальных образований двоякий синдром: 1) растущей зависимости от центра и развивающегося на этой почве иждивенчества; 2) ложного ощущения благополучия, вызванного тем, что душевая бюджетная обеспеченность в субъектах Федерации повсеместно доводится трансфертами до уровня 0,8–0,95 от среднего по стране. В этих условиях трансферты все больше выступают как альтернатива инвестициям, к которым привыкли и регионы, и федеральный центр.

В этих условиях, как отмечает О.С. Пчелинцев, формируется весьма специфический тип региональной политики, отличительными особенностями которого являются: «минимальный запрос на ресурсы из федерального бюджета; рост обязательств региональных и местных администраций перед крупными компаниями, дислоцированными (в основном) за пределами их территорий; сильная зависимость от конъюнктуры мирового рынка; ориентация всех звеньев региональной экономики, включая инфраструктурные, на достижение высокого коммерческого результата; минимизация социальной нагрузки (финансирование по «остаточному принципу»).

Анализ ситуации в регионах показывает, что набор средств региональной политики, которым располагает российская власть в центре и на местах, недостаточен для решения стоящих перед ней задач. «В этих условиях настоятельной необходимостью становится модернизация региональной политики. Ее основным содержанием должно стать не сглаживание разрывов в текущих бюджетных расходах, а долгосрочная стратегия обустройства территории и улучшения «человеческого капитала», опирающаяся, в первую очередь, на развитие инфраструктуры».

Особая роль программ в смешанной экономике определяется тем, что рынок является принципиально не целевым, а стихийным механизмом координации. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательного развития в условиях существования крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом реализуется государством, в том числе и посредством разработки и реализации программ, сочетающихся с государственной контрактной системой и обновленной макроэкономической политикой.

Программно-целевому планированию и региональным программам посвящена обширная литература, общий уровень которой весьма высок. Достаточно полный обзор этой литературы (включая нормативные документы) дан в третьем разделе книги В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития» [2].

В 90-е гг. значительный ущерб региональному программированию нанесла идеология обвального ухода государства из экономики. В результате роль и значение региональных целевых программ неуклонно снижаются. Как отмечал в 1995 г. академик А.Г. Гранберг: «Правительство по сути “потеряло” региональные программы» [1]. Так, в 1995 г. на 40 регионально-отраслевых и 20 собственно региональных программ приходилось всего 7 % расходов федерального бюджета.

Анализ ряда конкретных региональных программ позволяет выделить ряд «проблемных» мест, характерных для региональных программ периода рыночного реформирования. К числу важнейших из них следует отнести следующие.

Во-первых, программы регионов представляют, по существу, длинные перечни инвестиционных предложений с нечетко определенными источниками финансирования. Федеральное финансовое покрытие программ, как правило и в декларативной форме крайне низкое, на практике никогда полностью не реализовывалось. Что же касается частных и иностранных инвестиций, то за ними чаще всего стоят лишь протоколы о намерениях. Крайне слаба маркетинговая проработка этих проектов.

Во-вторых, чрезмерное количество одновременно разрабатываемых программ привело к явному перевесу в них декларируемых мероприятий над реально-реализуемыми. Практически ни одна из разрабатываемых и реализуемых программ так и не была полностью выполнена.

В-третьих, под влиянием растущего недофинансирования содержание региональных программ с каждым годом становится все более узким, носит точечный, локальный характер, что противоречит самой природе таких полиструктурных систем, как регион.

В-четвертых, в настоящее время практически отсутствует особая методология разработки региональных программ. Используются нормативные документы, регулирующие разработку абстрактных федеральных программ, такие как «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» и Закон РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [1]. Однако эти документы не охватывают целого ряда важнейших вопросов, таких как оценка эффективности программ и механизм их финансирования.

Основные принципы регионального программирования, сформулированные академиком А.Г. Гранбергом, включают: 1) долгосрочность; 2) приоритетность социальных и экологических задач; 3) установка на замену администрирования равноправным сотрудничеством всех участников внутри- и межрайонного взаимодействия.

Реализация этих принципов должна осуществляться в нескольких направлениях. Первое – создание информационной инфраструктуры, обес-печивающей постоянный диалог региональных администраций с предприятиями, а содержание региональных программ должно определяться по «остаточному принципу», т.е. ее предметом должен выступать комплекс проблем, решить которые рынок (частный сектор) оказывается не в состоянии.

Второе направление – усиление социальной ориентации региональных программ. Современный регион может быть правильно понят только как пространство, где люди рождаются, учатся, работают, создают семьи. А значит, вторым (после активности частного сектора) исходным пунктом регионального программирования должен стать анализ и прогноз населения, расчет индексов развития человеческого потенциала (HDI) на уровне РФ в целом и ее субъектов. Только на этой основе, координируя программы администраций с планами коммерческого сектора, можно в дальнейшем перейти к разработке собственно экономических прогнозов – занятости, доходов и потребления.

Третьим направлением совершенствования регионального программирования должен стать комплексный анализ эффективности. Сейчас экономическое обоснование региональных программ ведется фактически только со стороны потребностей и необходимых объемов финансирования, т.е. по существу по затратному принципу. Но это неверно: любая региональная программа является также и значительным источником экономического эффекта, который реализуется, по большей части, в виде «внешних эффектов» (например, экономия коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры). Следовательно, денежный выигрыш от реализации региональных программ достается не инвестору, а распылен между множеством получателей.

В идеале экономический эффект региональной программы должен оцениваться приростом национального богатства, т.е. повышением суммарной стоимости общественных и частных активов (включая прирост «человеческого капитала») в результате ее реализации. Иначе говоря, он может быть измерен как разность между оценочной стоимостью объектов всех форм собственности в регионе после реализации программы и на момент начала ее действия (в части, вызванной мероприятиями данной программы).

Соответствующие приращения стоимости капитальных активов целесообразно рассматривать раздельно по каждому элементу с учетом всех вариантов (включая и полный или частичный отказ от реализации данной программы).

Следующим шагом должно стать распространение этого анализа на социальные и экологические эффекты, оценка которых строится на теоретических постулатах экономики общественного сектора. Речь идет о многоступенчатом алгоритме оценки общественных проектов, к классу которых принадлежат региональные программы: процедуры экономического соизмерения результатов и затрат (cost-benefit analysis) и комплексного сопоставления затрат с эффектами (cost-effectiveness analysis). Поскольку в программах наряду с экономическими всегда ставятся также социальные и экологические цели, которые, как правило, не поддаются адекватному выражению на языке реальных денежных потоков, нужна специальная методика комплексной оценки эффективности государственных (федеральных и региональных) программ. Существующая практика оснащения их «бизнес-планами» не заменяет такой методики и свидетельствует скорее о непонимании самой проблемы.

Ядром большинства региональных программ должна стать долгосрочная концепция занятости – расчет потребности региона в дополнительных рабочих местах и определение, исходя из их средней стоимости по отраслям, необходимых для этого инвестиций – государственных и частных. При этом наряду с общей и зарегистрированной безработ...

ВНИМАНИЕ! Текст просматриваемого вами реферата (доклада, курсовой) урезан на треть (33%)! Чтобы просматривать этот и другие рефераты полностью, авторизуйтесь  на сайте: Ваш id: Пароль: РЕГИСТРАЦИЯ НА САЙТЕ