Главная / Рефераты / Рефераты по гражданскому праву и процессу

Реферат: Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития


МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени Н.П.ОГАРЕВА
Факультет юридический
Кафедра гражданского права и процесса
УТВЕРЖДАЮ
Зав.кафедрой З.А.Кардакова
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

Автор дипломной работы Н.А.Голышев
Обозначение дипломной работы ДР-2069965-0211-10-97 гр.504
Специальность 0211 Юриспруденция
Руководитель работы канд.юрид.наук В.В.Никишин
Нормоконтролер
Рецензент докт.юрид.наук, профессор
М.С.Букин
Саранск 1997
СОДЕРЖАНИЕ
С.
ВВЕДЕНИЕ 3
1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА .. 5
2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ
ФЕДЕРАЦИИ 31
3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА . 46
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .. 58
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 63
.
ВВЕДЕНИЕ
Деятельностью государства по внесению организованности, упорядоченности в различные сферы жизни человеческого общества является их правовое регулирование, стержнем и основой которого служит законодательство.
Общественные отношения в области взаимодействия общества и природы регулируются экологическим законодательством.
Интерес к проблемам экологического законодательства не случаен. На сегодняшний момент стоит вопрос не о процветании, а о выживании людей в окружающей природной среде. Ведь жизнь и здоровье человека - показатель, характеризующий среду его обитания.
Выбор темы исследования связан также с особенностью нашего государства как Федеративного. Так, наряду с федеральным экологическим законодательством существует и экологическое законодательство субъектов РФ.
Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне согласованно. В связи с этим интересным представляется современное состояние экологического законодательства на примере Республики Мордовия.
Об актуальности данной работы свидетельствуют тенденции развития экологического законодательства. Необходимо решить проблему повышения его эффективности, т.е. улучшение механизма применения и использования эколого-правовых норм.
Один из наиболее важных аспектов исследования - структура экологического законодательства. Определение места каждого нормативно-правового акта в этой структуре позволяет построить стройную иерархическую пирамиду, во главе с Конституцией РФ.
4
Рассматривая перспективы развития экологического законодательства, предполагается показать научный взгляд на проблему совершенствования данной отрасли законодательства, особенно в нынешних условиях правовой реформы, проводимой в Российской Федерации.
Отсутствие единой концепции развития экологического законодательства затрудняет законотворческую деятельность в этой области. В связи с этим особе место в работе отводится механизму проведения экспертизы законопроектов.
Целями данного исследования являются: вопросы, связанные с определением общих и специальных факторов, воздействующих на экологическое законодательство; выделение тенденций развития экологического законодательства в субъектах РФ.
В ходе работы над дипломным проектом использовались следующие методы: диалектический, логический, сравнительно-правовой, исторический, социологический и др.
Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
Рассматриваемая проблема нашла свое отражение в трудах: Бажайкина А.Л. "Сравнительный анализ природноресурсового законодательства РФ и Удмуртской Республики", Бакуниной Т.С. "Обсуждение проблем национальной экологической политики РФ", Боголюбова С.А.
"Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы",
Бринчука М.М. "Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность", Голиченков А.К. "Экологический контроль: теория, практика правового регулирования", Малой Т.Н. "Право собственности на животный мир", Шемшученко Ю.С. "Правовые проблемы экологии" и других ученых.
5
1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Экологическое право - одна из отраслей системы российского права, призванная регулировать общественные отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, жизни и здоровья людей. Основные признаки этой отрасли права, по мнению
Н.И.Опилат, характеризуются через предмет, объекты, принципы и источники 1.
Рассмотрение вопроса о понятии экологического законодательства целесообразно начать с уяснения понятия законодательства вообще.
В юридической литературе данному вопросу отводится значительное место. Понятие законодательства берет начало из такой научной категории как источник права. Однако, при внимательном рассмотрении можно заметить, что ни один из ученых не дает четкого и лаконичного понятия источника права, а рассматривает его в различных смысловых значениях. Так под источником права в материальном смысле, по мнению В.В.Петрова, понимается воля народа, выраженная путем опроса, референдума, по поводу того или иного документа 2, примером которого может служить Конституция
Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года 3.
Особое, в том числе и практическое значение имеет юридический или формально-юридический смысл источников права. В рамках данного смыслового значения под ними понимаются формы права, в

1 Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.71.
2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.80.
3 Российская газета. 1993. 25 декабря.
6
которых содержатся общие правила поведения, именуемые нормами права. И именно совокупность таких нормативных правовых форм образует законодательство. При этом нормативно-правовыми формами являются нормативно-правовые акты 1. Исходя из этого под законодательством понимается комплексная система издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных правовых актов.
Кроме того, законодательство является внешним выражением права, т.к. именно через эту совокупность правовых норм происходит регуляция общественных отношений в целом или их отдельных видов.
Рассматривая систему права, следует говорить о ней как и о внутренней форме права. Система законодательства, как уже упоминалось, образует внешнюю форму права и представлена в виде системы нормативно-правовых актов, в которых отрасли и институты права выражены. При этом внешняя и внутренняя формы неразрывно связаны и не существуют друг без друга.
Несомненно то, что каждая отрасль права выражена в определенной системе нормативно-правовых актов, однако по мнению С.А.
Комарова, "системы нормативно-правовых актов выражают не только распределение норм права по отраслям, но и комплексирование норм различной правоотраслевой принадлежности в межотраслевые связи, причем в самых многообразным модификациях". Поэтому систему права и систему законодательства не следует ни противопоставлять, ни отождествлять, т.к. они диалектически связаны 2.
Основная социальная функция права - быть регулятором общественных отношений. Но осуществление правом своей роли в обществе связано с его нормативным характером. Так, А.Ф.Шебанов пишет,

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.80.
2 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,
1994. С.197.
7
что "содержание права - это составляющая его нормы, и именно норма (общеобязательное правило поведения) есть его первичный элемент (начальная клетка)... Законодательство в широком смысле слова - совокупность законов и подзаконных нормативных актов, являющихся формой выражения содержащихся в данных актах правовых норм. Первичный элемент, начальная клетка законодательства, следовательно, - нормативный акт (или часть акта, статья), включающий те или иные правовые нормы (отдельную норму). Поэтому понятие законодательства не тождественно понятию права, они соотносятся друг с другом как форма и содержание" 1.
Законодательство нельзя считать лишь простой оболочкой правового содержания. Диалектика их соотношения заключается в том, что законодательство выступает формой самого существования правовых норм, средством их организации, придания им определенности и объективности. Право не существует вне законодательства, рассматриваемое в указанном аспекте законодательство и есть право 52.
Отрасль права является наиболее крупным и центральным звеном структуры права и охватывает основные, "качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному содержанию требуют обособленного юридически своеобразного регулирования" 53.
Это означает, что каждая отрасль права базируется на конкретной совокупности качественно определенных, "неповторимых" нормативно-правовых актов.
С другой стороны, рассматривая любой нормативно-правовой акт, мы можем заметить, что он входит в ту или иную отрасль

1 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: Основания построения // Правоведение. 1976. N 4. С.16.
2 Там же.
3 Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.1. М., 1981.
С.244.
8
законодательства, которая соответствует либо определенной отрасли права, либо объединению нормативно-правовых актов, образуемому по предметному или целевому критерию. В зависимости от того, каковы место и роль данного подразделения в правовой системе, во многом определяются значение той или иной отрасли законодательства, место в иерархической структуре. Отрасли законодательства прежде всего те, которым соответствуют основные отрасли права 1.
Однако законодательство, являясь формой выражения норм права в определенной мере самостоятельно. Это выражается в частности в том, что оно включает в свое содержание и положения, не являющиеся правом: определения, указания на мотивы и цели издания актов и др. Кроме того, относительная самостоятельность проявляется и в том, что система (внутренняя структура) законодательства не совпадает с системой (внутренней структурой) права 2 .
Исходя из выше перечисленных положений можно сделать вывод: полное совпадение системы отраслей законодательства и системы отраслей права невозможно, т.к. количество отраслей законодательства превышает количество отраслей права.
Экологическое законодательство, являясь одной из отраслей законодательства, обладает всеми общими признаками, характеризующими его самостоятельность и обособленность. И в данном контексте будет уместно предложить мнение А.Ф.Шебанова, с которым согласны многие ученые. Так, С.С.Алексеев считает, что для признания совокупности нормативно-правовых актов самостоятельной отраслью законодательства необходимо, чтобы она обладала опреде-

1 Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.1. М., 1982.С.232.
2 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. 1976. N 4. С.16.
9
ленными качествами. Это, прежде всего, единство содержания единство принципов правового регулирования, единство источников формирования норм, общность основных положений 1.Отличительные признаки самостоятельности отрасли законодательства - прежде всего иерархичность ее структуры, соподчиненность и согласованность составляющих эту отрасль актов; акты с большей юридической силой обуславливают акты с меньшей юридической силой, которые последовательно дополняют и конкретизируют их. Обязательный признак отрасли законодательства - наличие основного, стержневого акта (нескольких актов), определяющего содержание и форму других актов отрасли, из взаимосвязи и взаимозависимости, обуславливающего цельность отрасли как единой системы актов 2 .
Самостоятельность отрасли законодательства просматривается через призму ее структуры, поэтому эти положения будут упомянуты при анализе структуры экологического законодательства.
Экологическое законодательство, обладая всеми общими признаками, характерными для отрасли законодательства, имеет ряд особенностей. Так, экологическое право, как отрасль права представляет собой, прежде всего, систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения. Первоосновой данной отрасли права является эколого-правовая норма, которая представляет собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение. Экологическое законодательство же, являясь источником экологического права представляет собой нормативно-правовые акты,

1 Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.2. М., 1982.
С.232.
2 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. 1976. N 4. С.16.
10
содержащие эколого-правовые нормы. Эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, а нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. При этом отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство ее субъектов.
Норма права имеет схематически-постоянную структуру, т.е. состоит из гипотезы, диспозиции и санкции, а нормативно-правовой акт может содержать бесконечное множество составляющих элементов: статьи, пункты, абзацы, части статей и т.п. Исходя из этого, в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативноправового акта может содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких правовых актах и статьях, пунктах закона. Однако первичный элемент законодательства не всегда содержит все три структурных элемента правовой нормы. Иногда излагаются лишь два элемента: гипотеза и санкция; диспозиция может содержаться в другой статье нормативно-правового акта или в совершенно ином акте. Так, например, если гипотеза правовой нормы, регулирующей право водопользования, закрепление в статье 23 Водного кодекса РФ (определен круг лиц, которые могут быть водопользователями), ее диспозиция - в статье
92 Водного кодекса РФ (права и обязанности водопользователей), то ответственность за нарушение данной нормы определена в статьях 129-132 Водного кодекса РФ 1. При этом такого рода несовпадения очень часты.

1 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1976. С.127.
11
Рассматривая нормативно-правовые акты как составные элементы отрасли экологического законодательства можно обнаружить, что во многих случаях эти акты носят комплексный характер и включают в свой состав нормы, относящиеся не только к экологическому законодательству, но и к гражданскому, административному и другим отраслям законодательства. Поэтому целесообразно говорить об экологическом законодательстве как о совокупности нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих эколого-правовые отношения.
Экологическое право, как любая отрасль права, объединяет такие правовые нормы, которые регулируют "особый, качественно определенный вид общественных отношений, объективно требующий специфической правовой регламентации" 1. Именно содержание регулируемых данной отраслью права отношений характеризует ее независимость.
Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вытекающие из этой обобщенной формулировки, подразделяются на две группы: отраслевые и комплексные 2. Отраслевые экологические отношения - это земельноохранительные, отношения по охране недр, лесоохранительные и водоохранительные отношения, по охране животного мира, атмосферного воздуха.
Вторая группа - комплексные экологические отношения - относятся к охране природных территорий, комплексов, природно-заповедного фонда и т.д. Обеспечение качества природной среды достигается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отношений.

1 Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1995. С.294.
2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.56.
12
Эти социально ценные общественные отношения находят свое отражение в экологическом законодательстве.
Однако, для того чтобы те или иные эколого-правовые отношения были выражены в нормативно-правовых актах, данные акты должны отвечать определенным требованиям:
1. Нормативный правовой акт должен иметь объективно выраженную форму - в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом.
2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом, либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие таких нормативно-правовых актов.
3. Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы и федеральные конституционные законы и постановления; Правительство РФ - постановления и распоряжения; и т.д. В случае нарушения формы принятого нармативно-правового акта, он подлежит отмене.
4. Кроме того нормативно-правовой акт должен быть принят в условия установленной процессуальной формы правотворчества 1.
5. Необходимым является соблюдение порядка опубликования и вступления в силу нормативно-правового акта. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию. При этом неопубликованные законы не применяются.
Кроме того, не могут применяться любые нормативные правовые

1 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996. С.129.
13
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В рамках данной нормы действует Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" 1,в соответствии с которым официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта Палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в
"Российской газете" или "Собрании законодательства РФ". Также данные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио и т.д.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу сразу на на всей территории РФ по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Кроме того, не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранительных работ и т.п.
Экологическое законодательство также служит и "целям обеспечения определенных государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач" 2. Исходя из этого можно говорить о том, что характерный для экологического

1 Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. Ст.801.
2 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. 1976. N 4. С.20.
14
права, как и для любой другой отрасли права, специфический метод правового регулирования, для отрасли экологического законодательства значения не имеет, т.к. у законодательства нет ни предмета ни метода правового регулирования. Отрасль экологического законодательства состоит из актов, которые содержат нормы, использующие разные методы правового регулирования. При этом цельность отрасли не умаляется. Вот почему отрасль законодательства, т.е. составляющие ее нормативно-правовые акты являются предметом как систематизации, так и кодификации, при которой создаются акты, содержащие нормы с разными методами регулирования.
Рассматривая те или иные нормативно-правовые акты, входящие в систему экологического законодательства можно обнаружить, что их объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означает его полную принадлежность к экологическому законодательству.
Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, международного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства 1.
На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоятельной отрасли законодательства - экологическом законодательстве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отношений в области взаимодействий общества и природы.
Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении экологического законодательства является вопрос о его структуре.

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.92.
15

Само слово структура означает (от лат. structura - строение, расположение, порядок), совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях 1.
Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства.
Во-первых, как уже ранее было сказано, данная отрасль законодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это немаловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов
РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе федерального законодательства могут осуществлять собственное правовое регулирование, в том числе принятие законов и иных правовых актов.
Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительного. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов. Данная система

1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.657.
16
представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2,
Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом"О животном мире" 4 и другими законами.
Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, "представляет собой совокупность нормативноправовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочетания экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной Среды" 5. В систему природоохранительного законодательства входит Закон РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" 6, Федеральный закон "Об экологической экспертизе" 7,Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 8 и другие.
Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер.
Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружающую природную среду в целом. Это, в частности, видно из схемы,

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.4471.
3 Российская газета. 1997. 4 февраля.
4 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.1462.
5 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.545.
6 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 10. Ст.457.
7 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.
8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641.
17
показывающей систему федерального экологического законодательства, представленной Т.В.Петровой 1.
Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-правовыми актами экологического законодательства во главе с Законом
РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а также иными правовыми актами законодательства об охране окружающей природной среды.
Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законодательства, т.е. акты об использовании и охране природных ресурсов.
Замыкают данный круг акты иных отраслей законодательства или экологизированных 2. При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколого-правовых норм.
Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации.
Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде всего, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России.
В Конституции РФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. В частности, она вводит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвен-

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.91.
2 Там же. С.90.
18
ное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природны: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную компетенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36) 1.
Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсистеме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее 2. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту.
Данный закон можно назвать своего рода "экологической конституцией", т.к. он является, также как и Основной закон, актом прямого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, действуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инструкций, положений), конкретизирующих нормы закона.
Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих правил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей природной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем

1 Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.85.
19

"формулирования экологических требований предъявляемых к источникам вредного воздействия на окружающую природную среду посредством регулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций, граждан" 1.
Важным, по нашему мнению, является то, что для вышеупомянутого закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме правового регулирования. И это выражается в том, что природоохранительные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окружающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. 2.Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи
86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм гражданского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь экологического законодательства с другими отраслями законодательства.
К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР
"О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 3,а также Основы законодательства РФ об охране здоровья 4.Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют ос-

1 Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С.11.
2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.86-87.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1993. N 33. Ст.1318.
20
нову охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности человека. При этом, если рассматривать соотношение экологического законодательства и законодательства об охране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охрану здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей Среды 1 .
Также к числу комплексных законов необходимо отнести Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территоряих"2, регулирующий отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон "Об экологической экспертизе" 3, призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан
РФ на благоприятную окружающую среду.
Рассматривая природноресурсовое законодательство, можно заметить, что оно представлено, как правило, головными законами.
Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсового потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отношения по поводу охраны и использования вод путем установления правовых основ использования и охраны водных объектов регулируется
Водным кодексом РФ 5; земельные отношения регулируются Земельным кодексом РСФСР 6 и т.д.

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.93.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.
4 Российская газета. 1997. 4 февраля.
5 Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст.4471.
6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768.
21
Говоря о соотношении экологического и природноресурсного законодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих природных ресурсов и окружающей природной среды.
Наиболее широко представлены законами так называемые экологизированные отрасли законодательства. По мнению Н.И.Опилат,
"экологизация законодательства - объективный процесс. Ему подвержены все акты, в той или иной степени влияющие на состояние окружающей Среды" 1.
Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом "О Конституционном Суде РФ" 2, Конституционному суду РФ дается право отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах РФ" 3, определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды.
Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепляющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который определяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и

1 Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.76.
2 Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст.1447.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст.2757.
4 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954.
5 Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст.3301; 1996.
N 5. Ст.410.
22
иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.
Следующий структурный уровень экологического законодательства представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три основные группы: 1) нормативно-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные нормативно-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.
Представленное подразделение на группы не является обязательным.
Так, Б.В.Ерофеев вводит еще межведомственные нормативно-правовые акты, принимаемые органами управления межведомственной компетенции, к которым относятся комитет по земельным ресурсам и землеустройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия
РФ и др. 2 Но, с другой стороны, автор отводит особое место указам Президента РФ, ссылаясь на Конституцию РФ, что якобы она "не относит их к подзаконным нормативным актам" 3, хотя комментарий к статье 90 Конституции РФ называет акты Президента РФ подзаконными актами 4.
В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ,
Президент РФ издает указзы и распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивидуального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны

1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст.899.
2 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996. С.132.
3 Там же. С.138.
4 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. -
С.429.
23
для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы государства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь "особым" лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.
На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-правовые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" 1, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах" 2 и другие.
Следует отметить Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" 3, которым
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ было реорганизовано в Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды.
Важным в свете данных рассуждений будет дополнение, приведенное С.А.Комаровым о том, что указы Президента РФ могут носить нормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законодательных органов данные указы могут являться актами первоначального правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим вопросам 4.

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6.
Ст.436.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51.
Ст.4932.
3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082.
4 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,
1994. С.151.
24
Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства.
В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство
РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства
РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановлений и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов
Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.
В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам экологии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся постановления, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует назвать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г.
"Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе" 2. Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции органов управления и контроля. Например, Положение "О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству", утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39.
Ст.3621.
25

1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства
РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом следует считать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. "О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях" 2.
В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.
Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативноправовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительства РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инструкций, правил, положений, уставов, распоряжений.
Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы, инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого передано решение вопросов охраны окружающей среды, является
Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Министерства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных

1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6.
Ст.488.
2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.
3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032.
26
ресурсов РФ "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России" от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на использование символики государственных природных заповедников" 2 .
Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны окружающей природной среды. Так, Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания актов по охране земельных ресурсов (например, Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушения земельного законодательства, утверждена приказом Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от
18 февраля 1994 г. N 18) 3 .
Многие экологические нормативные правовые акты принимаются совместно несколькими министерствами и ведомствами. Так, Порядок направления средств предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержден Минфином РФ 22 декабря 1992 г. и Минприродой РФ 21 декабря 1992 г. 4,

1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.
1994. N 9. С.11-30.
2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 4. С.6-8.
3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.
1994. N 7. С.3-10.
4 Российские вести. 1993. N 47.
27
или Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ, которое утверждено Минприродой России 3 декабря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20 ноября 1992 г. 1
В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.
N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ" 2,нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан регистрируются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести". Не зарегистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты не порождают никаких юридических последствий. Данное положение имеет большое практическое и теоретическое значение, т.к. свежи примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый порядок. Министерства и ведомства при издании таких документов не всегда соблюдали предусмотренные требования. Поэтому в ряде случаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с действующими законами. На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам
Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и принятии актов министерствами и иными государственными органами федеральной исполнительной власти.
Кроме того, противоречащие закону нормативно-правовые акты министерств и ведомств подлежат отмене Правительством РФ, а также могут быть опротестованы прокурором.

1 Закон. 1993. N 3. С.47-51.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4.
Ст.304.
28
Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходимо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологических и других нормах. К ним относятся различные нормативы качества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вредных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выражая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как источники права. Однако, Закон "Об охране окружающей природной среды" (ст.ст.25-27 и др.) устанавливает обязанность их исполнения, которая придает таким нормам юридический характер и позволяет оценивать их как источники права 1 .
Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить, что правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными лишь для данных регионов особенностями.
Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного
Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Ерофеева: "Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неизбежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому судам дано право в случае пробела применять аналогию закона или аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2.

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.93.
2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии. М., 1996. С.143.
29
Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками экологического права, не входят в структуру экологического законодательства. Это связано с тем, что судебные органы не наделены правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, рассматривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкования руководящие разъяснения по вопросам применения экологического законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда
РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъяснения Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей системы арбитражных судов.
Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и разъяснять смысл экологического законодательства, но не создавать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в постановлении соответствующего судебного пленума. Это зачастую приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума суда.
Не является источником экологического права и сложившаяся судебная практика, под которой понимается "многократное единообразное решение судами одной и той же категории дел"_51_0. Судья, рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что сложившаяся практика не соответствует закону. Однако, этого, как

1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35.
30
правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной колее", выносят неправовые решения.
В России действует ряд постановлений пленумов судов в области охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" 2 .

1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13.
2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93.
31
2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ
ФЕДЕРАЦИИ
Особенностью Российского государства является его характеристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и
(или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним относятся республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Республика в составе
РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, остальные субъекты РФ имеют свои уставы.
В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ, говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законодательства" 2 .

1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.
С.60.
2 Там же. С.73.
32
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное положение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, имеет принципиально важное значение, так как охрана окружающей среды, природопользования, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.
Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нормы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочи...

ВНИМАНИЕ!
Текст просматриваемого вами реферата (доклада, курсовой) урезан на треть (33%)!

Чтобы просматривать этот и другие рефераты полностью, авторизуйтесь  на сайте:

Ваш id: Пароль:

РЕГИСТРАЦИЯ НА САЙТЕ
Простая ссылка на эту работу:
Ссылка для размещения на форуме:
HTML-гиперссылка:



Добавлено: 2010.10.21
Просмотров: 1598

При использовании материалов сайта, активная ссылка на AREA7.RU обязательная!